新《土地管理法》的五大突破,值得关注!

2019年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案,已经于2020年1月1日开始正式施行。新《土地管理法》坚持土地公有制不动摇,坚持农民利益不受损,坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度,做出了多项重大突破:

(一)破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍

新《土地管理法》删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须使用国有土地”的规定,允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记,并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下,通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单经或者个人直接使用。同时,使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一规定是重大的制度突破,它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制,为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍,是新《土地管理法》最大的亮点。

(二)改革土地征收制度

随着工业化城镇化的快速推进,征地规模不断扩大,因征地引发的社会矛盾凸显。新《土地管理法》在改革土地征收制度方面做出了多项重大突破:

一是对土地征收的公共利益范围进行明确界定。宪法规定:国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或者征用并给予补偿。但原法没有对土地征收的“公共利益”范围进行明确界定,加之集体建设用地不能直接进入市场,使土地征收成为各项建设使用土地的唯一渠道,导致征地规模不断扩大,被征地农民的合法权益和长远生计得不到有效的保障,影响社会稳定。新《土地管理法》增加第45条,首次对土地征收的公共利益进行界定,采取列举方式明确:因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形,确需征收的,可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围,限制政府滥用征地权。

二是明确征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低,长远生计有保障。原来的《土地管理法》按照被征收土地的原用途给予补偿,按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费,补偿标准偏低,补偿机制不健全。新《土地管理法》首次将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定,并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法,在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上,增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定,从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。

三是改革土地征收程序。将原来的征地批后公告改为征地批前公告,多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的,应当召开听证会修改,进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。倡导和谐征地,征地报批以前,县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。

(三)完善农村宅基地制度

新《土地管理法》完善了农村宅基地制度,在原来一户一宅的基础上,增加宅基地户有所居的规定,明确:人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区,在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。这是对一户一宅制度的重大补充和完善。

考虑到农民变成城市居民真正完成城市化是一个漫长的历史过程,新《土地管理法》规定:国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地,这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。同时,新《土地管理法》下放宅基地审批权限,明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。

(四)将基本农田提升为永久基本农田

实行最严格的耕地保护制度,确保国家粮食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。为了提升全社会对基本农田永久保护的意识,新《土地管理法》将基本农田提升为永久基本农田,增加第35条明确:永久基本农田经依法划定后,任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田必须落实到地块,纳入数据库严格管理。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上,具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。

(五)合理划分中央和地方土地审批权限

原来的《土地管理法》对新增建设用地规定了从严从紧的审批制度,旨在通过复杂的审批制度引导地方政府利用存量建设用地。新《土地管理法》适应放管服改革的要求,对中央和地方的土地审批权限进行了调整,按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后,国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用,其他的由国务院授权省级政府审批。同时,按照谁审批谁负责的原则,取消省级征地批准报国务院备案的规定。

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